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Allgemeines Verwaltungsrecht für Dummies

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Das Allgemeine Verwaltungsrecht

Das Allgemeine Verwaltungsrecht enthält bereichsübergreifend geltende Normen des Öffentlichen Rechts, vor allem über die Organisation, das Verfahren, die Handlungsformen und die Prinzipien der Aufgabenwahrnehmung der öffentlichen Verwaltung.

Das Allgemeine Verwaltungsrecht steuert das Verwaltungshandeln nie allein, sondern immer im Verbund mit den für spezielle Rechtsgebiete wie das Polizei-, das Bau-, das Umwelt- oder das Beamtenrecht geltenden Regelungen. Außerdem nimmt es vielfach Bezug auf Probleme der gerichtlichen Durchsetzung verwaltungsrechtlicher Rechte und Pflichten und damit auf das Verwaltungsprozessrecht. Schließlich unterliegt seine Anwendung nicht selten Einflüssen aus dem Recht der Europäischen Union.

Maßstäbe des Verwaltungshandelns

Zu den rechtlichen Maßstäben der Verwaltung gehören das Recht der Europäischen Union, das Verfassungsrecht, das Gesetzesrecht und alle untergesetzlichen Normen wie Rechtsverordnungen und Satzungen. Soweit ihr diese Normen Entscheidungsspielräume belassen (Beurteilungsspielräume, Ermessen, planerische Gestaltungsoptionen), darf die Verwaltung ihre Entscheidungen an politischen oder ethischen Kriterien, zum Beispiel Bürgernähe und Transparenz, ausrichten.

Der Verwaltungsakt

Verwaltungsakt ist gemäß § 35 VwVfG jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des Öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Ein Verwaltungsakt darf nur erlassen werden, wenn die einschlägige Rechtsgrundlage der Behörde eine Befugnis hierzu einräumt: die Verwaltungsaktsbefugnis. Das ist der Rechtsgrundlage durch Auslegung zu entnehmen.

Ein wirksamer Verwaltungsakt berechtigt oder verpflichtet seinen Adressaten oder verändert seinen Status. Die erlassende Behörde ist an ihn gebunden, solange er nicht von ihr aufgehoben wird. Auch alle anderen Behörden müssen die Existenz des Verwaltungsakts bei ihren Entscheidungen zugrunde legen.

Die Aufhebung eines Verwaltungsakts geschieht durch Rücknahme, wenn der Verwaltungsakt rechtswidrig, und durch Widerruf, wenn er rechtmäßig ist. Ob die Behörde den Verwaltungsakt aufheben darf, richtet sich nach §§ 48, 49 VwVfG, soweit keine Sonderregelungen gelten.

Das subjektiv-öffentliche Recht und wichtige Ansprüche des Bürgers

Das subjektiv-öffentliche Recht ist die Befugnis des Bürgers, vom Staat die Beachtung seiner rechtlichen Verpflichtungen, also des objektiven Rechts, zu verlangen und dies notfalls auch gerichtlich durchzusetzen. Ob eine Norm dem Bürger ein subjektiv-öffentliches Recht gegen den Staat einräumt, ist durch Auslegung zu entscheiden.

Eine Norm begründet ein subjektiv-öffentliches Recht, wenn sie eine objektive Verhaltenspflicht begründet, die nicht ausschließlich zur Verwirklichung von öffentlichen Interessen, sondern auch dem Schutz von Individualinteressen dient und dem Betroffenen die Rechtsmacht einräumt, die geschützten Interessen gegenüber dem Staat durchzusetzen.

Ein öffentlich-rechtlicher Unterlassungsanspruch besteht, wenn das Verhalten eines Amtswalters, das einem Verwaltungsträger zuzurechnen ist, die Ausübung eines subjektiv-öffentlichen Rechts beeinträchtigt und dies rechtswidrig ist.

Ein Folgenbeseitigungsanspruch besteht, wenn das Verhalten eines Amtswalters, das einem Verwaltungsträger zuzurechnen ist und dem Öffentlichen Recht angehört, zu einem rechtswidrigen Zustand geführt hat, welcher andauert.

Ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch besteht, wenn es zu einer unmittelbaren Vermögensverschiebung zwischen zwei Rechtssubjekten gekommen ist, die ihre Rechtsgrundlage im Öffentlichen Recht hat und ohne Rechtsgrund erfolgt ist. Der Anspruch darf nicht wegen »Wegfalls der Bereicherung« ausgeschlossen sein.

Ein Amtshaftungsanspruch besteht, wenn ein Amtsträger in Ausübung eines öffentlichen Amtes eine dienstliche Pflicht verletzt hat, die ihm einem Dritten gegenüber oblag, und dadurch mindestens fahrlässig einen Schaden verursacht hat. Die Haftung darf nicht ausgeschlossen oder beschränkt sein.

Rechtsschutz

Allgemeine Sachentscheidungsvoraussetzungen sind solche, die von der Klageart unabhängig gelten. Hierzu gehören vor allem die ordnungsgemäße Klageerhebung, die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts, die Beteiligten- und Prozessfähigkeit des Klägers, der richtige Beklagte und das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis.

Die VwGO kennt sechs Klage- beziehungsweise Antragsarten: Anfechtungsklage, Verpflichtungsklage, allgemeine Leistungsklage, Feststellungsklage, Fortsetzungsfeststellungsklage, Antrag auf Normenkontrolle. Hinzu kommen die Anträge im vorläufigen Rechtsschutz.

Besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen sind solche, die von der Klageart abhängen. Für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklage sind dies die Klagebefugnis, die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens und die Einhaltung der Klagefrist. Bei einer allgemeinen Leistungsklage ist in der Regel nur die Klagebefugnis zu prüfen. Bei der Feststellungsklage prüfen Sie das Feststellungsinteresse und die Subsidiarität der Feststellungsklage.

Kapitel 1

Ein erster Überblick

Das Allgemeine Verwaltungsrecht weist gegenüber anderen Rechtsgebieten einige Besonderheiten auf. Wenn man diese erst versteht, ist der Zugang nicht weiter schwer. Am einfachsten ist es, wenn Sie vom Begriff des Allgemeinen Verwaltungsrechts ausgehen.

Verwaltungsrecht auf den Begriff gebracht

Der Begriff des Allgemeinen Verwaltungsrechts enthält drei Merkmale:

Es handelt sich um Recht, genauer um Öffentliches Recht (wie Sie in Kapitel 2 ausführlich erfahren).

Es ist das Recht der Verwaltung, im Sinne der öffentlichen oder staatlichen Verwaltung.

Es ist »allgemeines« Recht. Hierzu sind ein paar vertiefende Bemerkungen angebracht:

●Die Regeln des Allgemeinen Verwaltungsrechts gelten grundsätzlich für alle Tätigkeitsfelder der öffentlichen Verwaltung. Wieso nur grundsätzlich? Weil es für einzelne Tätigkeitsfelder besondere Bestimmungen geben kann, die dann vorrangig anzuwenden sind. Das Allgemeine Verwaltungsrecht steuert das Verwaltungshandeln nie allein, sondern immer im Verbund mit dem für konkrete Sachgebiete geltenden Recht (zum Beispiel für die Bauplanung, die Polizei, die Umweltverwaltung oder das Hochschulwesen).

Das auf konkrete Tätigkeitsfelder der Verwaltung bezogene Recht nennt man Besonderes Verwaltungsrecht.

●Im Allgemeinen Verwaltungsrecht sind die bereichsübergreifend geltenden Regelungen für das Handeln der öffentlichen Verwaltung zusammengefasst. Diese Gesetzgebungstechnik, die allgemeinen Bestimmungen »vor die Klammer« zu ziehen und den auf konkrete Sachgebiete bezogenen Regelungen voranzustellen, ist in der deutschen Rechtsordnung recht verbreitet. Sie findet sich zum Beispiel auch im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB), das einen »Allgemeinen Teil« und verschiedene »Besondere Teile« kennt.

●Die Regelungen des Allgemeinen Verwaltungsrechts sind, weil sie für alle möglichen Tätigkeitsfelder gelten, abstrakt formuliert. Sie enthalten Verallgemeinerungen, die möglichst für alle Aufgaben der Verwaltung und zu allen Gegenständen ihrer Entscheidungen passen, also beispielsweise gleichermaßen für das Hochschul-, das Polizei- und das Kommunalrecht.

●Die für die gesamte öffentliche Verwaltung geltenden Bestimmungen sind vor allem solche über die Organisation, das Verfahren, die Handlungsformen und die Prinzipien ihrer Aufgabenwahrnehmung. Dazu im nächsten Abschnitt gleich mehr.

Wenn Sie die genannten Merkmale zusammensetzen, erhalten Sie den Begriff des Allgemeinen Verwaltungsrechts.

Das Allgemeine Verwaltungsrecht besteht aus bereichsübergreifend geltenden Normen des Öffentlichen Rechts, vor allem über die Organisation, das Verfahren, die Handlungsformen und die Prinzipien der Aufgabenwahrnehmung der öffentlichen Verwaltung.

Was zum Allgemeinen Verwaltungsrecht gehört (und was nicht)

Zum Allgemeinen Verhaltungsrecht gehören

das Recht der Organisation der öffentlichen Verwaltung,

das Recht der Verwaltungsverfahren,

das Recht des Verwaltungshandelns (vornehmlich die Instrumente der Verwaltung und die bei ihrem Einsatz zu beachtenden bereichsübergreifenden rechtlichen Maßstäbe),

allgemeine Regeln über die Rechtsstellung des Bürgers gegenüber der Verwaltung,

das Recht der öffentlichen Sachen,

das Vollstreckungsrecht sowie

das Recht der Staatshaftung.

Mit Ausnahme des (weniger prüfungs- und praxisrelevanten) Rechts der öffentlichen Sachen stelle ich Ihnen in diesem Buch die Grundzüge all dieser Teilgebiete vor. Der Fokus liegt auf denjenigen Inhalten des Allgemeinen Verwaltungsrechts, die Sie für ein grundlegendes Verständnis des Rechtsgebiets und für die Lösung der in Studium und Praxis häufig auftretenden Probleme benötigen.

Nicht zum Allgemeinen Verwaltungsrecht gehören

das Besondere Verwaltungsrecht, das die Rechtsbeziehungen zwischen Staat und Bürger auf einem bestimmten Sachgebiet ausgestaltet (zum Beispiel Umweltrecht, Wirtschaftsverwaltungsrecht oder Beamtenrecht),

das Staatsrecht, das die Grundlagen der Staatlichkeit der Bundesrepublik Deutschland und der Bundesländer sowie das Handeln der Staatsorgane regelt (insbesondere das Verfassungsrecht),

das Internationale Recht, vor allem das Völkerrecht und das Recht der Europäischen Union.

In Kapitel 7 erfahren Sie, dass das Internationale Recht bindende und gegenüber dem Allgemeinen Verwaltungsrecht vorrangig zu beachtende Maßstäbe für das Handeln der öffentlichen Verwaltung enthält.

Das Allgemeine Verwaltungsrecht als Teil des Öffentlichen Rechts

Das Allgemeine Verwaltungsrecht wendet sich an die öffentliche Verwaltung. In Verbindung mit dem Besonderen Verwaltungsrecht regelt es, wie diese ihre Aufgaben erfüllt. Gemeinsam mit den an die beiden anderen Staatsgewalten – Gesetzgebung und Rechtsprechung – gerichteten Rechtssätzen bildet es das Öffentliche Recht.

Innerhalb des Öffentlichen Rechts gibt es viele Verweise, Einwirkungen und Wechselwirkungen zwischen den Rechtsmaterien. Näheres hierzu können Sie in Kapitel 7 lesen. Für einen ersten Überblick soll Abbildung 1.1 genügen. In ihr können Sie die zentrale Stellung ablesen, die das Allgemeine Verwaltungsrecht im System des Öffentlichen Rechts einnimmt.

**Abbildung 1.1:** Das Allgemeine Verwaltungsrecht im System des Öffentlichen Rechts

Die Bedeutung des Verfassungsrechts für das Allgemeine Verwaltungsrecht

Innerhalb des Öffentlichen Rechts kommt dem Verfassungsrecht eine herausgehobene Bedeutung zu. Einzelheiten dazu erfahren Sie in den Kapiteln 7 und 8. An dieser Stelle nur zwei erste Hinweise:

Bindung an die Grundrechte: Wie die gesamte Staatsgewalt ist die öffentliche Verwaltung an die Grundrechte gebunden. Diese prägen deshalb auch die Anwendung des Allgemeinen Verwaltungsrechts.

Bindung an Verfassung und Gesetze: Maßgeblich für das Handeln der öffentlichen Verwaltung ist deren Bindung an das Gesetz. Hierzu gleich mehr.

Bindung an die Grundrechte

Gemäß Art. 1 Abs. 3 Grundgesetz (GG) ist die Verwaltung als Teil der vollziehenden Gewalt – wie auch die Gesetzgebung und die Rechtsprechung – an die Grundrechte gebunden. Damit ist sie insbesondere einem Verfassungsgrundsatz unterworfen, den Sie vermutlich dem Namen nach schon kennen: dem Verhältnismäßigkeitsprinzip.

Die Ausübung grundrechtlich geschützter Freiheiten wie beispielsweise der allgemeinen Handlungsfreiheit, der Religionsfreiheit, der Meinungsfreiheit oder des Eigentumsrechts darf danach nur unter vier, stets genau zu prüfenden Voraussetzungen beschränkt werden:

1.Die betreffende staatliche Maßnahme (Grundrechtseingriff) muss einem verfassungsrechtlich legitimen Ziel dienen.

2.Sie muss dieses Ziel tatsächlich erreichen können (Eignung).

3.Sie muss das mildeste Mittel zur Erreichung des Ziels sein (Erforderlichkeit).

4.Der Nutzen des Eingriffs und die mit ihm verbundene Beeinträchtigung des Grundrechts dürfen nicht außer Verhältnis zueinander stehen (Angemessenheit).

Alle Maßnahmen der Verwaltung, die grundrechtlich geschützte Güter oder Freiheiten beeinträchtigen – denken Sie etwa an Beschlagnahmen, Datenerhebungen oder körperliche Untersuchungen –, sind an diesen Voraussetzungen zu messen.

Es wäre unzulässig, eine Meinungsäußerung zu untersagen, nur weil sie politisch unerwünscht ist (kein legitimes Ziel). Rechtswidrig wäre es auch, wenn Sie als Mitarbeiter des Ordnungsamts ein falsch geparktes Fahrzeug mit einer »Parkkralle« blockieren (ungeeignet: verlängert eher die Dauer des Falschparkens). Ferner dürfte die Genehmigungsbehörde eine Baugenehmigung nicht ganz versagen, wenn auch eine Modifikation des Bauantrags die berechtigten Interessen der Nachbarn ausreichend schützen würde (nicht das mildeste Mittel). Und zu guter Letzt dürfen bei einem 14-Jährigen, der des sexuellen Missbrauchs einer 13-Jährigen in Form eines Knutschflecks beschuldigt wird, keine Körperzellen zur Speicherung des DNA-Musters entnommen werden (Eingriffsschwere angesichts des Tatverdachts unangemessen).

Bindung an Verfassung und Gesetze

Gemäß Art. 20 Abs. 3 GG ist die Verwaltung »an Gesetz und Recht gebunden«. Dies umfasst zwei Prinzipien, die die Wahrnehmung der Verwaltungsaufgaben maßgeblich bestimmen:

Der Vorrang des Gesetzes: Die Verwaltung ist an die Gesetze gebunden (hierzu gehört naturgemäß auch die Verfassung). Jedes Handeln der Verwaltung muss im Einklang mit dem geltenden Recht stehen.

Der Vorbehalt des Gesetzes: Betrifft die Frage, ob die Verwaltung für ein Tätigwerden eine gesetzliche Grundlage, also eine vom Parlament ausgesprochene Ermächtigung, braucht. Das ist vor allem bei den bereits angesprochenen Grundrechtseingriffen der Fall.

Wenn die Verwaltung Grundrechte der Bürger beschränken will, ist sie also stets in zweierlei Hinsicht gebunden:

1.Sie muss verhältnismäßig handeln.

2.Sie bedarf einer förmlichen Ermächtigung.

Die Ermächtigung müssen Sie in den Vorschriften des Besonderen Verwaltungsrechts suchen (entweder in einem Gesetz oder in einer Rechtsverordnung oder Satzung, zu deren Erlass der Gesetzgeber die Verwaltung ermächtigt). Näheres dazu erfahren Sie in den Kapiteln 6 und 7.

Das Allgemeine Verwaltungsrecht für alle Fälle

Sie werden sich freuen zu hören, dass die Lösung eines verwaltungsrechtlichen Falles lediglich drei gedankliche Schritte erfordert:

1.das Verständnis der Fallfrage

2.die Suche nach dem anzuwendenden Recht

3.die Anwendung der betreffenden Vorschriften

So einfach kann der Umgang mit dem Recht sein!

Sachverhalt und Fallfrage verstehen

Der erste gedankliche Schritt bei der Falllösung betrifft das Verständnis des Geschehens und des Problems, das Sie mithilfe des Rechts lösen wollen. Dazu müssen Sie zuerst feststellen, um welche Lebenssituation es sich dreht: Was ist tatsächlich passiert oder soll passieren? Für Juristen ist das der Sachverhalt.

Aus dem Sachverhalt ergibt sich (meist ausdrücklich, manchmal aus dem Zusammenhang heraus) die Fallfrage, genauer gesagt die Rechtsfrage, die der Sachverhalt aufwirft. Klingt kompliziert? Anhand des folgenden Beispielsfalls können Sie das Vorgehen ganz leicht nachvollziehen:

Auf der Baustelle des B verletzte sich ein Passant, weil die Baustelle unzureichend gesichert war. Die zuständige Behörde will B zur Stilllegung der Baustelle verpflichten, bis geeignete Maßnahmen zur Absperrung getroffen sind. Muss sie B vor dem Erlass eines entsprechenden Bescheids anhören?

Der Sachverhalt ist demnach die Situation auf der Baustelle des B. Die Fallfrage richtet sich darauf, ob die Behörde vor einer Stilllegungsverfügung eine Anhörung durchführen muss.

Natürlich können Sie die Fallfrage nicht immer so eindeutig aus dem geschilderten Lebenssachverhalt herauslesen. Manchmal müssen Sie Ihren gesunden Menschenverstand zurate ziehen und sich fragen, worauf sich der Antrag des Bürgers angesichts der Umstände sinnvollerweise richtet oder vor welchem Problem ein Behördenmitarbeiter angesichts des geschilderten Falles wohl steht.

Das anzuwendende Recht suchen

Jede Fallfrage beantwortet sich durch eine Norm. Rechtsnormen dürfen aber nur angewandt werden, wenn sie einschlägig und anwendbar sind.

Einschlägig: Die Norm passt inhaltlich auf den zu lösenden Fall. Genauer formuliert: Die Anordnung, die die Norm trifft (der Jurist spricht von der Rechtsfolge), muss die durch den Sachverhalt gestellte Fallfrage beantworten.

Anwendbar: Dem Rückgriff auf die Norm steht kein vorrangig anwendbares Recht entgegen. Vorrangig anwendbar können einschlägige Vorschriften des Besonderen Verwaltungsrechts, aber auch solche des Rechts der Europäischen Union sein (das gegenüber dem nationalen Recht stets Anwendungsvorrang genießt).

Generell genießen spezielle Regelungen Anwendungsvorrang vor allgemeinen Regelungen (siehe Kapitel 7). Sie müssen eine Prüfung deshalb immer bei derjenigen Norm beginnen, die die zu entscheidende Frage am konkretesten regelt.

Im Fall der Baustelle des B kommt als einschlägige Norm § 28 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) in Betracht. Die Vorschrift lautet:

Abs. 1: Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen zu äußern.

Abs. 2: Von der Anhörung kann abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, wenn eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug oder im öffentlichen Interesse notwendig erscheint.

…

§ 28 VwVfG trifft also eine Regelung darüber, unter welchen Voraussetzungen vor dem Erlass eines Verwaltungsakts eine Anhörung erforderlich ist. Die ausgesprochene Rechtsfolge passt zu der zu lösenden Fallfrage. Die Norm ist deshalb einschlägig. Sie ist auch anwendbar, weil es keine vorrangig anwendbaren Vorschriften gibt.

Das gefundene Recht anwenden

Bei der Anwendung der Norm prüfen Sie, ob die dort genannten Voraussetzungen (der Jurist spricht von Tatbestandsmerkmalen) durch den vorliegenden Sachverhalt erfüllt sind. Auch das geht in drei Schritten:

Auslegung

Subsumtion

Feststellung der Rechtsfolge

Besonders bei komplexen Regelungen kann es nötig sein, die Norm zunächst auszulegen.

Auslegung bedeutet, dass Sie die Bedeutung der Tatbestandsmerkmale einer Norm feststellen.

Zur Auslegung verwenden Sie die für die Rechtsauslegung allgemein geltenden Hilfsmittel:

Wortlaut der Norm

Entstehungsgeschichte der Norm

systematischer Zusammenhang der Norm mit anderen Regelungen

Regelungszweck der Norm

Näheres dazu können Sie der Literatur zur juristischen Methodenlehre entnehmen.

Im Beispielsfall müssen Sie vor allem die folgenden Tatbestandsmerkmale des § 28 Abs. 1 und 2 VwVfG einer Auslegung unterziehen:

Eingriff in Rechte

Beteiligter

Verwaltungsakt

Gefahr im Verzug

Notwendigkeit

Nachdem Sie sich (vielleicht auch mithilfe eines Kommentars zum VwVfG) über den Sinn dieser Tatbestandsmerkmale klar geworden sind, stellen Sie fest, ob der Sachverhalt die gesetzlichen Tatbestandsmerkmale erfüllt. Man nennt diesen Schritt Subsumtion. Erfüllt die Stilllegung die Merkmale eines Verwaltungsakts? Liegt darin ein Eingriff in Rechte des B? Ist B Beteiligter? Falls Sie immer mit Ja antworten können, kommt es noch darauf an, ob das Merkmal »Gefahr im Verzug« gegeben ist, das eine sofortige Entscheidung notwendig macht.

Abhängig von Ihrem Ergebnis stellen Sie die Rechtsfolge fest, die für diesen Fall gilt. Wenn Sie zu dem Schluss kommen, dass zur Vermeidung weiterer Gefahren eine sofortige Stilllegung erforderlich ist, trifft die Behörde nach § 28 Abs. 2 S. 1 VwVfG keine Pflicht zur vorherigen Anhörung.

Bedenken Sie bei der Lösung von verwaltungsrechtlichen Fällen, dass das Allgemeine Verwaltungsrecht nicht ausschließlich aus geschriebenem Recht, das heißt förmlich in Gesetzen oder anderen Rechtsquellen erlassenem Recht, besteht. Hinzu tritt ungeschriebenes Recht, das kraft Gewohnheitsrecht oder richterlicher Rechtsfortbildung gilt. Mehr dazu erfahren Sie in Kapitel 6.

Ein Blick in die Geschichte

Dass es noch immer einige ungeschriebene Rechtsregeln im Allgemeinen Verwaltungsrecht gibt, hat vor allem historische Gründe. Als sich im 19. Jahrhundert im Zuge der Gewaltenteilung zwischen Monarch und Parlament die Grundsätze vom Vorrang und Vorbehalt der Gesetze herausbildeten und damit die rechtliche Begrenzung der Macht der Exekutive begann, erließ der Gesetzgeber zunächst nur Normen des Besonderen Verwaltungsrechts zu einzelnen Sachgebieten (zum Beispiel zum Gewerberecht). Erst später erarbeiteten Vertreter der Wissenschaft rechtsgebietsübergreifende Begriffe und systematisierten die im Besonderen Verwaltungsrecht enthaltenen Regelungselemente. Daraus entstand das Allgemeine Verwaltungsrecht. Maßgeblichen Einfluss hatte dabei das im Jahre 1895 erschienene Lehrbuch »Deutsches Verwaltungsrecht« von Otto Mayer.

Auf der Grundlage dieser Vorarbeiten entstanden allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts, die teilweise auch noch das moderne Verwaltungsrecht prägen. Wesentliche Teile sind mittlerweile allerdings in den Verwaltungsverfahrensgesetzen des Bundes und der Länder von 1976 und in den Verwaltungsvollstreckungsgesetzen des Bundes und der Länder (VwVG) von 1953 und den Folgejahren enthalten. Einige allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts sind aber immer noch ungeschriebenes Recht. Die wichtigsten von ihnen lernen Sie in diesem Buch kennen.

Einführung

Das Allgemeine Verwaltungsrecht ist in den Augen vieler Studierender und Praktiker das komplexeste Gebiet des Öffentlichen Rechts, wenn nicht des Rechts überhaupt. Das liegt vor allem an seiner Abstraktheit, seinen vielen Fachbegriffen und seiner engen Verknüpfung mit anderen Gebieten des Öffentlichen Rechts. Es enthält, wie der Name schon sagt, allgemeine Regeln des Verwaltungsrechts und konkretisiert dabei häufig verfassungsrechtliche, vor allem rechtstaatliche Vorgaben. Es steuert das Verwaltungshandeln nie allein, sondern immer im Verbund mit den für spezielle Rechtsgebiete wie das Polizei-, das Bau-, das Umwelt- oder das Beamtenrecht geltenden Regelungen. Außerdem nimmt es vielfach Bezug auf Probleme der gerichtlichen Durchsetzung verwaltungsrechtlicher Rechte und Pflichten und damit auf das Verwaltungsprozessrecht. Schließlich unterliegt seine Anwendung nicht selten Einflüssen aus dem Recht der Europäischen Union. Was Sie also brauchen, um einen Zugang zum Allgemeinen Verwaltungsrecht zu gewinnen, ist vor allem eines: Überblick.

Über dieses Buch

Allgemeines Verwaltungsrecht für Dummies will Ihnen diesen Überblick vermitteln. Das Buch stellt die Grundlagen und Probleme des Allgemeinen Verwaltungsrechts nicht abstrakt, sondern im Anwendungszusammenhang und anhand von Beispielen dar, sodass Ihnen der Sinn und die Wirkungsweise seiner Regelungen unmittelbar anschaulich werden. Es greift auch die Einbettung des Verwaltungsrechts in das Verfassungsrecht und seine Bezüge zum Verwaltungsprozessrecht auf und erläutert das Zusammenwirken dieser Materien. Es beschränkt sich dabei auf die tatsächlich studien- und praxisrelevanten Fragen und erörtert diese in einer auch für Laien verständlichen Sprache. Vielfältige Verweise zwischen den Kapiteln verdeutlichen die Funktion und die Zusammenhänge der einzelnen Rechtsfiguren.

Allgemeines Verwaltungsrecht für Dummies nimmt nicht nur die Perspektive des Bürgers ein, der von einer Verwaltungsentscheidung betroffen ist, sondern auch diejenige eines Behördenmitarbeiters, der eine solche Entscheidung zu treffen hat. Es enthält deshalb auch Hinweise darauf, wie die vom Recht eröffneten Entscheidungsspielräume sachgerecht ausgefüllt werden können. Es wendet sich damit nicht nur an Studierende und interessierte Laien, sondern auch an angehende Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung.

Was dieses Buch nicht will

Allgemeines Verwaltungsrecht für Dummies verzichtet zugunsten der Verständlichkeit auf Vollständigkeit. Es unterscheidet sich dadurch von den klassischen Lehrbüchern zum Allgemeinen Verwaltungsrecht, die einen wissenschaftlichen Anspruch verfolgen und dazu dienen, das Rechtsgebiet möglichst lückenlos zu vermitteln. Allgemeines Verwaltungsrecht für Dummies nimmt weder die theoretischen Streitfragen auf, die in Rechtsprechung und Literatur teilweise schon seit Jahrzehnten diskutiert werden, noch geht es auf Besonderheiten ein, die nur für bestimmte Fallkonstellationen gelten. Ferner bleiben Fragestellungen außer Betracht, die sich nur bei erheblichen Vorkenntnissen zu Spezialgebieten des Verwaltungsrechts erschließen.

Schließlich kann und will dieses Buch auch die Rechtsberatung durch einen Anwalt im konkreten Streitfall nicht ersetzen.

Törichte Annahmen über den Leser

… für Dummies-Leser sind weder ungebildet noch mangelt es ihnen an Intelligenz. Etwas anderes anzunehmen wäre töricht, beweist doch Ihr Interesse gerade in diesem Moment, dass Sie nach einem für Sie geeigneten Einstieg in eine der komplexesten Materien des Rechts suchen. Wenn Sie sich dieses Buches bedienen wollen, benötigen Sie dafür keine besonderen rechtlichen Vorkenntnisse, aber wohl gesunden Menschenverstand und die Bereitschaft, sich schrittweise in die zunächst ungewohnte Gedankenwelt des Verwaltungsrechts einführen zu lassen.

Wie Sie dieses Buch lesen

Sie können dieses Buch von vorn bis hinten lesen oder sich im Zickzack durch die Kapitel bewegen. Sie können sich auch auf einzelne Abschnitte beschränken, die für Sie von besonderem Interesse sind. Nutzen Sie hierfür doch die unten erläuterten Symbole: Ausführungen, die mit einem Dummies-Mann-Symbol versehen sind, und solche, die in einem Kasten mit grauem Hintergrund stehen, betreffen Vertiefungen. Sie können sie getrost überblättern, wenn Sie sich nicht gerade für die konkrete Frage interessieren.

Wenn Sie sich allerdings systematisch in das Allgemeine Verwaltungsrecht einlesen wollen, wird Ihnen das am besten gelingen, wenn Sie dem Aufbau des Buches folgen und, falls Ihnen etwas nicht gleich klar ist, den Verweisen zwischen den Kapiteln nachgehen. Dabei empfehle ich Ihnen sehr, eine aktuelle Gesetzessammlung zum Öffentlichen Recht griffbereit zu haben und die Normen, die in diesem Buch zitiert werden, immer gleich nachzuschlagen. Denn was rechtens ist, ergibt sich letztlich nicht aus einem Lehrbuch, sondern immer aus dem Gesetz.

Teil I: Einführung in das Allgemeine Verwaltungsrecht

Im ersten Teil erhalten Sie eine Einführung. Hierbei geht es zunächst einmal um einige Grundbegriffe des Allgemeinen Verwaltungsrechts und sodann um die Aufgabe, die dieses Rechtsgebiet in der deutschen Rechtsordnung hat. Außerdem erfahren Sie, wie sich das Öffentliche Recht, dem das Allgemeine Verwaltungsrecht angehört, von der anderen großen Rechtsmaterie, dem Privatrecht, unterscheidet.

Teil II: Rund um die öffentliche Verwaltung

Im zweiten Teil geht es um die öffentliche Verwaltung, die das Verwaltungsrecht ja vollzieht. Sie erhalten einen Einblick in ihre Aufgaben und ihre Organisation und erfahren, wie sie sich von anderen Teilen der Staatsorganisation und von privaten Verwaltungen unterscheidet.

Teil III: Maß nehmen für das Verwaltungshandeln

Daran schließt sich im dritten Teil ein Überblick über die Maßstäbe an, an denen sich die Verwaltung bei ihren Entscheidungen orientiert. Sie können sich sicher denken, dass in einem Rechtsstaat wie der Bundesrepublik diese Maßstäbe klar definiert und geordnet sowie sehr präzise angewandt werden müssen.

Teil IV: Das Recht des Verwaltungsverfahrens

Die öffentliche Verwaltung unterliegt bei ihren Entscheidungen neben den inhaltlichen Maßstäben auch Regeln über die Verfahrensgestaltung, das heißt über das »Wie« der Entscheidungsfindung. Diese werden im vierten Teil genauer betrachtet. Insbesondere lernen Sie hier das Gesetz näher kennen, das die Entscheidungsvorbereitung der Verwaltung am stärksten bestimmt: das Verwaltungsverfahrensgesetz.

Teil V: Die Instrumente der öffentlichen Verwaltung

Um in der sozialen Wirklichkeit zielgerichtet gestalten zu können, benötigt die Verwaltung Instrumente, die auch »Handlungsformen« genannt werden. Die beiden wichtigsten, der Verwaltungsakt und der öffentlich-rechtliche Vertrag, stehen im Mittelpunkt des fünften Teils dieses Buches.

Teil VI: Die öffentliche Verwaltung wird aktiv

Im sechsten Teil geht es zunächst um die zentralen Begriffe der Zuständigkeit und Befugnis, die markieren, in welchen Fällen eine Behörde tätig werden darf und welche Mittel sie dabei einsetzen kann. Ferner erfahren Sie, welche Entscheidungsspielräume die Behörde haben kann und welche Überlegungen sie vor einer Entscheidung anstellen sollte. Besondere Aufmerksamkeit verdient dabei die Nutzung der Handlungsform des Verwaltungsakts, dessen Erlass, Aufhebung und Vollstreckung.

Teil VII: Die Bürger haben Rechte

Im siebten Teil ist endlich vom Bürger und seinen Rechten die Rede. Hier werden die Rechtsbeziehungen beschrieben, die zwischen Staat und Bürger bestehen und die wichtigsten Ansprüche, die Sie geltend machen können, wenn sich die Verwaltung Ihnen gegenüber rechtswidrig verhält.

Teil VIII: Ihr Rechtsschutz als Bürger

Wer sich rechtswidrig behandelt fühlt, dem steht im Rechtsstaat der Weg zu den Gerichten offen. Im achten Teil werden die wichtigsten Regelungen des Verwaltungsprozessrechts beschrieben, das den Rechtsschutz des Bürgers gegen den Staat regelt. Hier erfahren Sie, welche Möglichkeiten die Verwaltungsgerichtsordnung bietet, um in Streitfällen gegen eine Behörde oder die hinter ihr stehende Körperschaft vorzugehen. Dabei werden auch der vorläufige Rechtsschutz in Eilfällen und der Rechtsschutz gegen Vollstreckungsmaßnahmen behandelt.

Teil IX: Fälle und Lösungen

Dieser Teil enthält fünf Fälle (mit Musterlösungen), anhand derer Sie lernen können, das bei der Lektüre des Buches Erlernte anzuwenden.

Teil X: Der Top-Ten-Teil

Der zehnte Teil dient der Wiederholung und Zusammenfassung. Er ist aber auch als einleitender Überblick geeignet. Hier erläutere ich Ihnen die wichtigsten Begriffe und Standardprobleme des Allgemeinen Verwaltungsrechts sowie einige Fehler bei der Rechtsanwendung, die Sie leicht vermeiden können.

Symbole, die in diesem Buch verwendet werden

In diesem Buch finden Sie eine ganze Reihe von Symbolen, die Sie auf verschiedene Dinge aufmerksam machen wollen:

Dies sind Dinge, die Sie sich merken sollten.

Hier finden Sie Definitionen und Begriffserklärungen.

Bei diesem Symbol finden Sie Beispiele, die das Erklärte veranschaulichen.

Hier finden Sie Vertiefungen. Möchten Sie sich nur einen Überblick verschaffen, können Sie diese Stellen gerne überspringen.

Aufgepasst! Hier wird es gefährlich.

Wie es weitergeht

Los geht's! Egal ob Sie dieses Buch von vorn bis hinten lesen oder hin und her springen: Ich wünsche Ihnen viel Erfolg und auch ein wenig Vergnügen bei der Lektüre.

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